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能源国际合作40年:从“参与融入”到开创“全方位合作新局面”

来源:能源研究俱乐部 | 发布时间:2018-09-20

改革开放四十年来,我国参与能源国际合作进程与国内经济社会发展阶段密不可分。从最初的“引进来”提升国内能源供应水平,缓解国内能源短缺局面,到之后的“走出去”,充分利用“两种资源、两个市场”,再到二十一世纪初全面参与国际能源合作,提倡“互利合作、多元发展、协同保障”的新能源安全观,最后到十八大以来形成以“一带一路”能源合作为引领的全方位能源合作,构建人类命运共同体,都具有明显的时代特征。

回顾过去,我国能源国际合作经历了初步探索、迈开步子、全面铺开、走进新时代四个阶段,实现了从“引进来”初步融入国际能源市场到目前走近世界舞台中央,成为能源国际合作的重要参与者、贡献者、引领者。开展能源国际合作的四十年,不仅促进了资金、技术、资源在更大范围的优化配置,更为保障我国能源供应、推动能源转型、加快能源革命提供了重要支撑,有力地促进了国内经济社会发展,同时也对稳定国际能源市场与全球能源发展作出了重要贡献。

一、“引进来”助力国内发展,能源国际合作初步探索(1978~1992)

十一届三中全会后,随着党中央决定将工作重点转移到社会主义现代化建设上来,人民生产和生活用能持续增加,但煤炭、电力供应不足。上世纪80年代初中期,能源国际合作主要围绕煤炭开发进行,80年代后期步入解决电力投资不足的阶段。与此同时,煤炭与石油仍是当时我国出口换汇的重要产品,特别是第二次石油危机爆发导致全球能源供应趋紧,能源价格上涨从客观上刺激了我国增加煤炭、石油产量和出口量,换取更多外汇。这一时期我国能源合作主要以市场开放和能源出口换取资金、技术、设备和服务的“引进来”,增强国内能源供应能力,加速国民经济的现代化进程1。

(一)煤炭行业积极引进国外技术和设备

煤炭领域积极引入国外设备,加快发展机械化采煤。这一时期,我国煤矿技术装备水平大幅提高,机械化开采逐渐实现普及,国有重点煤矿开采机械化水平由1978年的32.5%提高至1992年的72.3%。还有国外资金及相关管理经验的引入,大大促进了我国煤炭产业发展和出口。煤炭出口量从1980年的630万吨增加到1991~1992年的2000万吨,1992年煤炭出口额约为7.4亿美元,成为出口创汇的重要品种。

(二)积极引进外资打破电力建设投资瓶颈

自20世纪60年代起,我国进入电力短缺周期。1985年以后,国家出台了一系列有关鼓励电力建设投资的政策措施,多家办电、多渠道投资办电的电力投融资体制改革极大调动了中央、地方、企业办电的积极性,也吸引了大量外资投入国内电站建设。比如,云南省鲁布革水电站、福建水口水电站都得到世界银行的贷款,香港核电投资有限公司入股广东大亚湾核电站的建设、经营。

(三)放开油田对外合作限制

1978年3月,我国提出放开指定海域石油开采对外合作,可直接与外国石油公司建立合作关系,购买国外先进设备,雇用国外技术人员2。这一时期,中国海洋石油总公司代表我国政府与欧美国家签署了大量海上合作开发合同,仅1982~1992年的十一年间,中海油同16个国家的59家石油公司签署了100多项石油勘探开发合同。1985年2月我国又放开了南方11个省区陆上石油资源勘探对外合作,推动了陆上石油合作开发3,4。1983年起,石油部用“1亿吨原油包干”留成外汇,引进先进勘探装备,实现了塔里木、大庆、胜利等一批油田的成功勘探开发5,6。政策调整极大地促进了国内石油产量以及出口量。1985年以后,我国石油消费量也逐渐增加,导致在出口量逐年下降的同时,进口量不断增加。

(四)逐步加大节能领域的国际交流与能效投资

这一时期我国与国际组织、金融机构、有关国家政府在资源节约和综合利用方面开启了交流与合作。通过引进资金并推广应用国外节能新技术、新工艺、新设备和新材料,我国能源利用效率水平取得了一定进展。

1978~1992年,我国能源产业从自给自足的封闭模式逐渐向全面参与国际能源合作过渡,是我国参与国际能源合作的“探索期”。这一时期,我国通过开放市场,引入欧美发达国家资金、技术、设备以及先进管理经验,不断提升能源开发利用水平,有效地支撑了经济发展。同时,通过涉外项目的历练,我国能源企业国际合作能力不断增强,为后续走上国际化经营道路打下了基础。但是,这一时期的合作仍具有“以资源换市场”特点,在全球能源合作中缺乏主动性。随着我国综合国力的提高,我国逐渐改变单纯依靠“引进来”的国际合作模式,更加主动地开展“走出去”合作。

二、“走出去”参与国际市场,能源国际合作迈开步子(1992~2002)

济体制改革推动我国经济进入新一轮的高速增长期,能源消费量也随之走高,特别是从1993年我国成为石油净进口国后,石油对外依存度不断增加。这一时期,我国加快了对外开放步伐,积极开展以“走出去”为主的对外合作。

(一)利用国际能源市场,满足国内石油快速增长需求

经济持续增长以及转向重化工业路线推动这一阶段初期我国能源消费总量高速增长,我国石油消费逐年攀升。1993~2001年石油年均消费增速约为5.8%,石油消费量每年增加约1200万吨。特别是1993年我国成为石油净进口国,此后石油净进口量持续增加。1993年我国石油净进口量约为180万吨,石油净进口量每年增加约900万吨。2001年我国石油需求量达到2.3亿吨,石油净进口量达到6400万吨,对外依存度上升到28%,我国与国际能源市场的联系越来越紧密。

(二)践行“走出去”,提升我国能源企业参与国外能源开发能力

我国能源企业主动开拓国际市场,特别是油气和电力企业“走出去”取得了重要进展。

在油气领域,我国企业通过收购、投资、共同开发等模式逐步在海外开展投资,合作项目由小及大,不断拓展。1999年我国取得海外份额油约为300万吨,2000年增加到500万吨,2001年进一步增加到830万吨。以中石油、中石化、中海油和中化四大集团为核心的我国石油企业,在世界30多个国家参与了65个油气项目的勘探和开发,累计投资达70亿美元7。

在电力领域,在“走出去”初期,采取从国外跨国公司承包的水电施工项目中进行专业技术承包或业务分包的“借船出海”模式进入国际市场。在市场不断拓展后,通过运用EPC、BOT、BOOT等承包方式开始独立经营。到2010年底,中国水电总公司国际经营在建项目达到27个,合同总额超过4000万美元,初步实现了巩固亚洲市场、发展非洲市场、进军独联体国家和美洲市场的战略目标8,9。

(三)深化“引进来”,持续增强国内能源供应能力

党的十四大以后,国内体制改革加速,也提升了能源领域“引进来”水平。煤炭领域,我国煤炭企业加强了与国外企业的设备引进和技术合作,大大促进了国内煤炭产量。电力领域,利用外资在规模、领域和方式上都有许多新的发展,除继续利用世界银行、亚洲开发银行和外国政府贷款外,还积极拓展直接利用外商投资以及在国际市场上发行股票等方式。同时,国家在利用外资方面制定了新的优惠政策,对进口设备免征进口关税和增值税,减免合资电厂所得税10。因此,这一时期外国和港澳台投资者对于投资国内电力项目积极性较高,国内企业也积极进口国外先进设备。油气领域,1993年1月,国务院批准陆上石油对外开放扩大到我国北方10个省、自治区、直辖市的部分区域,陆上石油对外开放进入新阶段,合作项目从单一的风险勘探扩展到老油田提高采收率和新油气田合作开发。

(四)探索参与全球能源治理,与国际组织接触互动增加

随着在全球能源市场份额的增加,我国开始注重参与多边能源合作,探索加强与国际能源组织和机构的对话。1994年起,我国参与亚太经合组织能源对话,并积极承办亚太经合组织能源工作组大会以及其下属专家小组会议;我国被邀请参加国际能源署(IEA)部长理事会会议,第一次以观察员身份参与IEA活动;第一次中欧能源合作大会在布鲁塞尔召开、在北京成立中欧能源工作组机制;参加国际能源论坛(IEF);我国成为能源宪章(EC)代表大会观察员;在双边机制上,我国与美国、日本、印度、英国等能源消费大国建立了能源双边对话机制11,12,13……这主要是由于成为石油净进口国后,对供应稳定、价格平稳的能源市场需求增加,因而需要以融入国际组织的方式参与维护全球能源市场,以确保我国正当的能源利益。

1993~2001年,我国开启“走出去”征程,积极参与全球能源合作,在合作内容上和领域上都有所拓展,这一时期是我国主动参与国际能源合作“起步期”。我国开始发挥市场和技术的优势,在立足国内能源资源的基础上,积极引导能源企业参与国外能源资源开发并优化配置国外资源,提高我国企业国际化经营水平,同时逐步构建稳定的石油进口渠道,降低能源安全风险。但由于我国是国际能源市场的后进者,与欧美发达国家进入国际能源市场时间较早、拥有先进的技术设备以及雄厚的资金支持等优势相比,我国能源企业往往只能在资源禀赋较差或地缘政治风险较大的国家开展合作,参与项目规模仍然较小,且石油进口来源高度集中在中东、非洲地区,不利于分散风险。此外,受当时国际市场上通行国际规范和标准绝大多数由欧美发达国家制定的影响,我国能源企业在国际合作中容易被扣上“招投标不符合流程”“施工存在安全隐患”“破坏生态环境”的帽子,能源国际合作的深度和广度也受到一定限制。

三、“走出去”和“引进来”更好结合,能源国际合作全面铺开(2002~2012)

2001年,我国加入世界贸易组织,这也成为我国改革开放里程碑式的节点,自此,我国从新的战略高度推进“走出去”和“引进来”更好结合。从国内看,我国经济进入新一轮高速增长期,经济增速重回两位数,我国能源需求也快速增长,石油对外依存度不断攀升。再加上国际油价波动走高,我国面临的能源安全压力日益增大。另外,受亚洲金融危机影响,我国能源供求出现了短暂缓和期,随着经济快速增长,国内能源资源状况决定了煤炭再次成为短期内满足需求的主力军,这又加剧了日趋恶化的环境问题。这一阶段,加大节能和可再生能源的合作力度也成为当时的必然选择。

(一)能源合作理念升级,积极探索参与多边能源治理

这一时期,我国能源国际合作理念从过去以自我为主的满足供应安全转向更加注重多元的协同保障能源安全转变,从单纯的能源合作向积极探索参与全球能源治理迈进。

能源合作理念升级另一个方面的反映是,我国更加注重探索参与多边能源治理,重视多边能源合作机制。譬如,我国推动在上海合作组织框架下设立“能源合作国家间专门工作组”,举办上海合作组织投资与发展能源专题论坛、中俄哈石油论坛,积极参与中阿能源合作大会、大湄公河次区域(GMS)能源合作。另外,我国与国际能源宪章组织、国际能源论坛(IEF)、石油输出国组织(OPEC)等能源国际组织也积极接触和开展对话互动。

(二)加强重点区域布局,满足国内能源强劲需求

出于石油战略安全的考虑,我国石油企业积极获取海外油气资源,介入石油生产的上游,参与油田的勘探和开发工作。2004年,中国石油业已经在海外建成了三个战略选取区,分别是以苏丹为主的北非战略区,以哈萨克斯坦为主的中亚战略区和以委内瑞拉为主的南美战略区14。同时,中国石油企业逐渐进入中东。因为我国对中东石油进口高度依赖,2002年我国自中东进口原油已占我国总进口的49.6%,之后十年占比基本维持这一水平。

随着我国石油公司不断“走出去”,我国石油企业海外权益产量也不断提升,2003年中国各石油公司在国外的石油权益产量已经超过3000万吨,天然气权益产量超过50亿立方米15。2007年中国石油石化企业的海外权益原油产量达到4052万吨,权益天然气产量60亿立方米。2012年,中国石油企业海外石油权益产量达到了9200万吨。

(三)谋划打造能源进口战略通道,提高供应保障能力

保障我国能源安全,推进油气进口多元化,不仅包含供应渠道的多元化,还包括运输路线的多元化。这一时期,我国着手布局打造西北、西南、东北、海上能源进口战略通道。其中,东北方向中俄原油管道项目历经数年艰苦谈判和高层推动,于2010年9月27日竣工,合同期内每年向我国供应1500万吨原油;西北方向中哈原油管道一期工程和二期工程分别于2006年和2009年实现全线通油,中国—中亚天然气管道A、B线分别于2009年和2010年建成投产,我国每年可从土库曼斯坦引进300亿立方米天然气,另外,设计能力250亿立方米的C线则于2012年9月开工建设;西南方向中缅油气管道计划2004年首次提出,2010年正式开工建设,建成后每年能向国内输送120亿立方米天然气,每年输送原油2200万吨。

(四)切实提高节能增效和绿色发展能力

面对快速增长的能源需求,这一时期,我国注重引进国外先进的经验和技术,开展节能环保、可再生能源等领域的国际合作,提高我国节能增效和可再生能源发展能力。我国在节能和环保领域的国际合作主要从中日、中美、中欧三个层面推进。与此同时,我国积极借鉴引进国外在可再生能源领域的法律法规、政策措施和管理经验,进而促进我国可再生能源发展。借鉴引进发达国家可再生能源配额制(RPS)、碳排放市场交易机制、可再生能源立法等方面的举措,以及国外可再生能源领域的技术,开展联合研发与项目投资合作,助力我国可再生能源产业发展,提高了我国绿色发展水平。

这一时期,我国能源领域“走出去”和“引进来”方面取得了巨大成就。一方面,我国坚定实施能源“走出去”战略,通过加强区域能源合作,满足国内能源需求,保障我国能源安全,尤其是与非洲的区域能源合作成为这一时期我国能源国际合作的亮点,我国成功打造了能源合作的“安哥拉”模式;另一方面,我国通过积极“引进来”,从节能增效、发展可再生能源等方面发力,对我国快速增长的能源需求起到了巨大的支撑作用。同时,我国电力行业快速发展,凭借自身的优势践行“走出去”战略,开展国际化经营,提升国际化水平。但是由于我国能源企业在“走出去”的过程中经验欠缺,个别企业社会责任和环境保护意识淡薄,或不太注重改善当地民生,在西方舆论肆意放大和歪曲渲染下,为我国能源国际合作带来了一定程度的负面干扰。

四、提出中国方案,能源国际合作走进新时代(2013~至今)

党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总布局,党的十九大进一步明确“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。显然,生态文明建设和经济高质量发展对我国能源发展和国际合作提出了新的要求。另外,随着我国开放型经济水平不断提高,综合国力不断增强,我国日益走近世界舞台中央,在“一带一路”倡议引领下,我国能源国际合作以更宏大的视野不断推进。

(一)树立新时代能源合作大局观,打造命运共同体

顺应和平、发展、合作、共赢的时代潮流,深刻把握历史机遇,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,审时度势,高瞻远瞩,提出了一系列宏伟倡议和重要战略思想,形成了与新时代相适应的能源合作大局观。主要表现为:一是能源国际合作以构建人类命运共同体为最高目标;二是提出“中国义利观”,打造能源共同体;三是倡导共同能源安全,综合统筹国家安全。

(二)积极参与和引领全球能源治理,提升国际话语权

党的十八大以来,我国积极参与全球能源治理,逐渐从全球能源治理体系的域外走向域内,从跟随参与到积极有为发挥重要影响力,我国在能源领域的国际话语权和影响力不断提升。一是不断深入参与既有框架下能源治理合作,二是锐意创新搭建能源治理平台,三是积极主动引领气候治理国际合作。

(三)加强能源国际合作顶层设计,形成全方位合作新局面

2014年,习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出了能源“四个革命、一个合作”战略思想,强调“全方位加强国际合作,实现开放条件下能源安全。在主要立足国内的前提条件下,在能源生产和消费革命所涉及的各个方面加强国际合作,有效利用国际资源”。能源“四个革命、一个合作”战略思想成为新时代我国能源发展和能源国际合作顶层设计的核心。

基于能源“四个革命、一个合作”战略思想,国家推出了一系列政策举措。以此为引领,我国不断拓展能源国际合作的广度和深度,合作对象不断丰富,合作领域不断深入,打造全球能源投资、生产、贸易、运营等多元网络化合作体系,形成了全方位能源合作新局面。

(四)充分发挥能源外交积极作用,推动建立稳定的能源伙伴关系

尽管我国经济进入增速放缓的新常态,能源总体需求增速相应放缓,但确保外部油气稳定供应仍然是我国能源对外合作的重要内容,需要继续巩固和拓展中亚—俄罗斯、中东、美洲、非洲等油气主要进口来源。为此,我国能源外交也着力从这些方向发力。

俄罗斯方面,推进中俄东线天然气管道建设;中亚方面,推进中国—中亚天然气C线和D线能源大动脉的建设建成;中东方面,更加重视中东这一重要油气来源地,其中,2016年习近平主席访问沙特、埃及、伊朗三国时首次提出打造能源合作共同体;美洲方面,在能源外交的推动下,巴西已成为我国原油进口重要的新增来源地,2017年我国从巴西进口原油占我国总进口量的5.5%,而2012年仅占我国进口总量的2.2%。

(五)紧扣“一带一路”建设重点,能源合作务实深入

随着“一带一路”朋友圈不断扩大,合作不断务实深入,五年来,能源合作已成为“一带一路”建设的亮点,取得了显著成绩,具体表现为“五通”。政策沟通方面,我国面向全球发布“一带一路”倡议,建立了80余个多双边能源合作机制,签署了100多份合作协议,与多个国家开展了联合规划研究。基础设施联通方面,我国能源进口战略通道格局进一步加强,与周边国家开展跨境电网互联,中巴经济走廊、大湄公河次区域等区域能源合作取得积极进展。贸易和投资畅通方面,与沿线国家大力推动能源贸易和投资便利化,我国与沿线国家的能源贸易与投资呈上涨趋势。资金融通和民心相通方面,积极探索“能源+金融”合作新模式,依靠我国主导的金融机构,为“一带一路”沿线区域能源合作提供资金融通支持。合作促进民心相通方面,通过提升能源基础设施互联互通水平,推进沿线区域绿色转型,促进当地经济社会发展和增加就业,实实在在地增进了沿线国家人民的获得感,为民心相通架起了新桥梁。

(六)深入推进绿色低碳能源合作,引领全球能源转型

一方面,我国通过自主创新和“引进来”相结合加快自身清洁能源开发利用;另一方面,依托我国优势,以低成本的新能源和可再生能源技术、产品、装备和服务“走出去”,助力全球能源转型。譬如,风电和太阳能方面,我国利用自身优势,不断出口新能源相关领域产品,为其他国家利用清洁能源贡献中国力量。截至2017年年底,共有金风科技、联合动力、远景能源、明阳智能、中国海装、东方风电等17家企业向33个国家和地区出口了1707台机组,累计装机320.5万千瓦16。2017年,我国光伏产品(包括硅片、电池片、组件及光伏逆变器)出口总额达到157.77亿美元。核电领域,中国核电企业与巴基斯坦、阿根廷、沙特、美国、英国、加纳等国的核电合作已取得一系列新进展。

新时代,我国能源国际合作被赋予了新的时代内涵和责任担当。特别是当今世界不确定不稳定因素增多,全球能源格局正在发生深刻调整,我国参与能源国际合作面临的机遇和挑战并存,未来国际能源合作需要在习近平外交思想指引下,登高望远,处理好国际能源合作布局、推动全球能源治理体系改革的方式和方法、突破“一带一路”能源合作瓶颈等几个重点问题,同时,补齐我国在能源国际合作中存在的不足和短板,进一步加大能源科技创新、优质能源开发利用等方面国际合作的力度,进一步提升我国在全球能源治理中的话语权和影响力,进一步增强能源国际合作服务整个对外战略大局的能力,攻坚克难,砥砺前行。


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(来源:能源研究俱乐部,作者:朱跃中、刘建国、蒋钦云)