深化国资国企改革 推进自然垄断环节独立运营

田青 孙东如 李娇

国网河北省电力有限公司党校

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”。这是加快建设现代化基础设施体系，构建高水平社会主义市场经济体制的重要举措。标志着国资国企进入了一个高质量发展的新阶段，对推动国有资本和国有企业做强做优做大，加快建设世界一流企业产生深远影响。

一、全面正确认识重点行业自然垄断环节的科学性

从学理看，自然垄断概念植根于新古典经济学。指的是由于自然资源条件、市场结构、技术特性或其他原因导致的在某一特定市场上只有一个有效的市场主体，而这种垄断不是由企业故意造成的。这个市场主体具有明显的规模经济和范围经济特性，需要集中建设运营才能更好发挥效益，具有自然垄断属性，属自然垄断环节。

产业链看，能源、铁路、电信、水利、公用事业等重点行业在我国经济社会发展全局中起战略性、基础性作用，关系国民经济命脉和人民群众切身利益，是“顶梁柱”、“压舱石”、国之重器。这些重点行业上中下游各环节呈现出不同的经济特性和发展规律，其中行业中游属于网络型自然垄断经营的产业。如果离开这些产业网络，企业所生产或者提供的商品和服务就无法流转到社会消费领域。

从监管看，政府已经明确提出了推进自然垄断环节独立运营的政策，但为了促进市场竞争和保护消费者利益，政府要对自然垄断环节进行规制，确保其在有效监管下独立运作。

二、重点行业自然垄断环节改革成效及问题分析

改革成效。党的十八大以来，党中央高度重视垄断行业改革和健全自然垄断环节监管工作，深化以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，取得重要进展。

在石油天然气领域，组建国家石油天然气管网集团有限公司，实现干线管网独立运营。上游勘探开发领域引入竞争，打破了上游领域长期由国有石油公司专营的局面，引入了社会主体进入油气勘查开采领域，为民营企业参与油气业务提供了机会。中游油气管网设施公平开放，成立国家管网公司，形成 “全国一张网”，旨在打破油气管道输送环节的自然垄断，促进油气资源在市场上的自由流动和高效配置。下游销售环节放开，民营企业获得原油进口资质，逐步放开成品油市场，促使成品油销售企业提高服务质量和效率。

在电力领域，按照管住中间、放开两头的体制架构，实行厂网分开、主辅分离，加快构建全国统一电力市场体系。在效率方面，发电环节的竞争促使发电企业不断提高生产效率，降低发电成本。售电环节的竞争也促使售电公司提高服务质量，为用户提供更加个性化的电力服务方案。在价格方面，市场竞争使得电力价格更加合理，用户可以根据自己的需求选择不同的发电企业和售电公司，从而降低用电成本。在创新方面，竞争机制激发了企业的创新动力，在发电技术、智能电网、能源管理等方面不断推出新的技术和服务，推动了电力行业的可持续发展。

在电信领域，推动实现铁塔站址和卫星网络等通信网络基础设施独立运营。在服务质量方面，竞争机制促使电信企业不断提高服务质量，推出更加优质的电信服务产品。例如，提高网络速度、改善通话质量、提供更多的增值服务等。在降低价格方面，市场竞争使得电信服务价格更加合理，用户可以根据自己的需求选择不同的电信服务套餐，从而降低通信成本。在促进创新方面，竞争机制激发了企业的创新动力，在电信技术、业务模式、服务内容等方面不断推出新的创新成果。例如，移动支付、物联网、云计算等新兴业务的发展，为用户提供了更加便捷、高效的服务。

在水利领域，实现以南水北调工程为代表的干线水网独立建设运营。通过大大规模调水工程，实现南方水资源向北方输送，有效环节了北方地区的水资源紧张问题，保障了北方地区的经济社会发展。南水北调工程的建设对我国的水资源调配、生态环境保护和水资源可持续利用等方面起到了积极作用。

存在问题。一些行业自然垄断环节与竞争性环节有效分离不彻底，自然垄断环节总体功能定位不清晰，对自然垄断环节监管不到位，部分行业竞争性环节放开不充分，有效竞争的市场格局尚未形成。

价格管制存在一定难度。自然垄断本质还是垄断，由于缺乏竞争，可能会制定较高的价格以获取高额利润，会增加消费者的负担。如果价格定得过低，可能会影响企业的生产积极性和投资能力，导致服务质量下降或供应不足。

创新动力不足，工作效率低下。缺乏竞争压力可能导致企业内部管理松懈，生产效率低下。员工可能缺乏创新和进取精神，工作积极性不高。没有竞争对手的追赶，自然垄断企业可能不太愿意投入大量资金进行技术研发和创新，从而影响行业的整体发展水平。

市场竞争受阻,服务质量不高。自然垄断企业可能利用自身的规模优势和市场地位，通过各种手段阻碍其他潜在竞争者进入市场，从而维持垄断地位，不利于创新型企业的发展，会抑制市场的活力。消费者在自然垄断行业中往往缺乏选择的余地，企业可能对消费者的投诉不够重视，处理问题的效率低下，服务质量难以提升。

三、重点行业自然垄断环节独立运营对策建议

宏观层面。尊重行业特点和市场规律，区分自然垄断环节与竞争性环节，分类改革、科学施策。坚持该垄断的要监管有效，该竞争的要放开、竞争有序。统筹推进自然垄断环节独立运营和加强自然垄断环节监管。推动自然垄断环节业务与竞争性环节业务分离，对于暂不具备条件的，对自然垄断环节业务实行独立核算。有效规范经营自然垄断环节业务企业的经营范围，建立对经营自然垄断环节业务企业履行使命功能的评价制度。推动重点行业自然垄断环节在国家监管下独立运营。明确监管范围和重点，加强与市场监管、行业监管、国资监管的贯通协同。

微观层面。加强价格管制。建立科学的价格形成机制，综合考虑企业成本、合理利润、社会承受能力等因素，制定合理的价格上限或价格调整公式，确保价格既能够保障企业的可持续发展，又不会对消费者造成过高负担。定期开展成本审计和评估，严格监督企业的成本核算，防止虚报成本以获取不合理的高价格。同时鼓励企业降本增效。提高企业效率。在自然垄断行业的某些非核心业务领域适度引入竞争机制激发企业活力。将企业的薪酬、奖励等与企业的经营绩效挂钩激发干部员工内生动力。向政府提申请研发补贴、税收优惠等政策措施，鼓励加大研发力量，激发企业创新能力。强化服务质量。明确自然垄断企业在服务质量方面的具体要求，如供电可靠性、供水水质、通信网络覆盖等，并建立相应的监督考核机制。建立规范快捷消费者投诉处理机制，及时处理投诉和建议。全方位开展服务质量满意度调查，并将结果向社会公布。促进市场竞争。完善市场准入制度，鼓励有实力、有创新力的企业进入自然垄断行业。加强对新进入企业的扶持和引导，帮助其尽快适应市场环境。加强对自然垄断企业的反垄断监管，防止企业滥用市场支配地位。